如何理解電力市場化背景下的電力規(guī)劃

　　電力規(guī)劃是此輪電力體制改革的重要任務(wù)之一，也是保證電力行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。本文回顧了近20年來中國電力規(guī)劃工作的進展及問題，闡釋了如何理解電力市場化改革背景下的電力規(guī)劃工作，分析了中國傳統(tǒng)規(guī)劃的特征并就根據(jù)電力市場化改革階段提供了兩種電力市場規(guī)劃模式。本文指出，電力規(guī)劃要明確規(guī)劃政策定位、合理配置規(guī)劃權(quán)、把握規(guī)劃重點、做好監(jiān)管配套、約束地方政府不當干預等;電力市場改革探索階段宜選擇集中優(yōu)化式規(guī)劃模式，而市場成熟階段則應(yīng)采取市場化投資模式。

　　2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見(中發(fā)〔2015] 9號)》(簡稱“9號文”)指出現(xiàn)有各類電力規(guī)劃協(xié)調(diào)機制不完善;各類專項發(fā)展規(guī)劃之間、電力規(guī)劃的實際執(zhí)行與規(guī)劃偏差過大;提出要進一步強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃的目標，并將強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃作為電改重點任務(wù)之一。4年多來，相對于其他重點任務(wù)，統(tǒng)籌規(guī)劃進展似乎比較緩慢。在電力“十四五”規(guī)劃和電力體制持續(xù)推進之際，切實推動電力統(tǒng)籌規(guī)劃，具有重要意義。

　　本文的主要目的是結(jié)合中國電力規(guī)劃工作的情況、傳統(tǒng)電力規(guī)劃的特征，闡明如何理解電力市場化背景下的電力規(guī)劃，并提出適應(yīng)電力市場改革不同階段的兩種規(guī)劃模式。

　　01、近20年來電力規(guī)劃工作的進展與問題

　　1997年12月，原電力工業(yè)部發(fā)布了《電力發(fā)展規(guī)劃編制原則》，2001年1月，原國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布了第一部全國性電力發(fā)展規(guī)劃《電力工業(yè)“十五”規(guī)劃》。時隔15年后，2016年5月，國家能源局發(fā)布了《電力規(guī)劃管理辦法》，并于這年11月發(fā)布了第二部全國性電力發(fā)展規(guī)劃《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃(2016-2020年)》。

　　為什么時隔十年后，要重新啟動全國性電力規(guī)劃的編制工作?根本原因在于，依附于資源計劃配置機制的電力規(guī)劃已經(jīng)不適應(yīng)電力行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求。

　　長期以來，電力行業(yè)仍缺乏實現(xiàn)資源有效配置的市場化機制。2002年廠網(wǎng)分離改革之后約10年時間里，電力行業(yè)盡管進行了一些市場化改革試點，但收效甚微。這一時期，相對穩(wěn)定快速的經(jīng)濟增長、廠網(wǎng)分離后的組織結(jié)構(gòu)、國有企業(yè)的改革成為電力行業(yè)迅速發(fā)展的強大動力。行業(yè)內(nèi)通過政府的直接計劃配置手段將這些動力因素轉(zhuǎn)化為電力行業(yè)的發(fā)展成績，如通過政府定價和計劃電量等。政府職能表現(xiàn)為直接的計劃控制，而非市場化機制時，對宏觀調(diào)控的重視程度就會相應(yīng)下降，這也就是為什么電力的“十五”規(guī)劃之后沒有繼續(xù)發(fā)布“十一五”規(guī)劃的原因。實際上，傳統(tǒng)規(guī)劃完全從屬于計劃控制，引導和約束作用較弱，“十五”和“十一五”期間實際完成的裝機相比于預期性目標分別超額33%和49%。

　　政府有形之手的計劃控制使電力行業(yè)缺乏內(nèi)生發(fā)展機制，難以靈活地適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展要求。這集中表現(xiàn)在“十二五”和“十三五”期間，電力供求形勢根本性轉(zhuǎn)變后，電力行業(yè)內(nèi)部面臨著嚴峻的發(fā)展困境。這一問題雖有國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟形勢的影響，但電力行業(yè)缺乏適應(yīng)宏觀形勢的內(nèi)生調(diào)整能力卻是問題的根源所在。政府有形之手與行業(yè)利益往往可以“同富貴”，但無法“共患難”，因為政府的政策目標一定是多元的，包括增長、就業(yè)、物價和國際收支等。作為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)的電力行業(yè)在經(jīng)濟增速下行期間往往要承擔為國民經(jīng)濟輸血的責任，而這又可能影響行業(yè)自身的穩(wěn)定發(fā)展。這種問題表明，電力行業(yè)的發(fā)展是不平衡的。但是行業(yè)利益必須服從于國民經(jīng)濟的整體利益，這就要求電力行業(yè)必須推動電力市場化改革，使自身具備適應(yīng)國民經(jīng)濟發(fā)展需要的內(nèi)生發(fā)展機制。

　　以電力市場代替電力計劃，需要政府職能相應(yīng)地轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控和經(jīng)濟監(jiān)管。在電力市場建設(shè)仍進展緩慢的背景下，政府職能需要主動地做出調(diào)整，以更好地協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)部各方利益、約束政府的過度干預，助力電力市場建設(shè)，這也就成為我國當前重新重視電力規(guī)劃，尤其是全國性電力規(guī)劃的內(nèi)在邏輯。

　　然而，長期以來適應(yīng)計劃控制的電力規(guī)劃工作也累積了許多問題。規(guī)劃體系表現(xiàn)出典型的“碎片化”特征，體系規(guī)模龐大但體系結(jié)構(gòu)混亂：源網(wǎng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)、整體規(guī)劃與專項規(guī)劃不協(xié)調(diào)、專項規(guī)劃之間不協(xié)調(diào)、中央與地方規(guī)劃不協(xié)調(diào)，等等。而且現(xiàn)有電力規(guī)劃往往缺乏科學的指導理念和規(guī)劃方法，規(guī)劃目標模糊、規(guī)劃內(nèi)容混亂、規(guī)劃手段落后。這些問題都損害了規(guī)劃的科學性和指導作用。當然，歸結(jié)到底，這些問題的癥結(jié)還是在規(guī)劃體制機制上，規(guī)劃職能分散、部門協(xié)調(diào)困難，中央與地方協(xié)調(diào)困難等，均制約了規(guī)劃工作的組織、論證和修訂等。

　　02、正確理解電力規(guī)劃在

　　電力市場化改革背景下的作用

　　國內(nèi)學術(shù)界和政策界均強調(diào)電力規(guī)劃必須重視電力規(guī)劃與電力市場的關(guān)系。在市場經(jīng)濟下進行能源或電力發(fā)展規(guī)劃，與計劃經(jīng)濟體制下的思路和方法是不同的，要充分研究電力市場基礎(chǔ)上進行規(guī)劃設(shè)計思想的變革。電力規(guī)劃工作要處理好幾個關(guān)系：包括計劃配置資源與市場配置資源的關(guān)系。“計劃”是政府直接配置資源，“規(guī)劃”是在政府宏觀指導下，由市場配置資源;資源配置主要由市場配置還是由政府直接配置，這是計劃經(jīng)濟下的“計劃”和市場經(jīng)濟下的“規(guī)劃”的一個根本區(qū)別。電力規(guī)劃要加強電力發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

　　電力規(guī)劃要明確規(guī)劃的政策定位。規(guī)劃的作用在于什么地方?電力規(guī)劃向社會和市場提供和展示中長期電力發(fā)展的宏觀環(huán)境和政策取向，引導和穩(wěn)定社會公眾特別是投資經(jīng)營者的預期，為中長期資源配置提供指導性的方向。所以，電力規(guī)劃必須立足于政府的宏觀調(diào)控職能。務(wù)必要避免通過規(guī)劃直接干預市場投資動機和行為的沖動，電力市場是制定電力規(guī)劃的前提，而不是用電力規(guī)劃取代市場。否則，電力規(guī)劃便又會退化為電力計劃。

　　電力規(guī)劃要合理配置規(guī)劃權(quán)。在《電力發(fā)展規(guī)劃編制原則》規(guī)定由電力主管部門(原電力部)負責規(guī)劃編制，電力企業(yè)提供推薦方案。不過，2002年5號文由于廠網(wǎng)分開，電源發(fā)展放松了全局規(guī)劃，電網(wǎng)規(guī)劃則采取了由主管部門委托給電網(wǎng)企業(yè)的形式?！峨娏σ?guī)劃管理辦法》重新規(guī)定由國家能源局負責規(guī)劃編制。電力規(guī)劃作為政府發(fā)揮電力行業(yè)宏觀調(diào)控職能的主要手段之一，必須保證電力規(guī)劃能夠統(tǒng)籌全局、著眼長遠、注重效率、兼顧公平。

　　電力規(guī)劃必須要把握好規(guī)劃重點。無論電力規(guī)劃的具體內(nèi)容涉及多少方面，基本的內(nèi)容包括源、網(wǎng)、荷三個方面。在電力市場化背景下，電力投資將由電力市場的價格信號來引導，電源投資主要交由市場去完成，電源規(guī)劃只起到一個引導補充的作用，其重點在于電網(wǎng)規(guī)劃。但在電力市場化改革的過渡期，在成熟電力市場仍未能有效運行之前，電源規(guī)劃還擔負著規(guī)范市場主體行為，促進市場建設(shè)的作用。這對采取科學電力規(guī)劃方法提出了更高要求。同時，在改革過度期，電力規(guī)劃要結(jié)合電力市場建設(shè)目標，將存量調(diào)整作為重點規(guī)劃內(nèi)容。

　　電力規(guī)劃需要電力監(jiān)管的有力配合。電力規(guī)劃作為事前引導的政策手段，其效果既取決于規(guī)劃本身的科學性，又取決于規(guī)劃的執(zhí)行落實情況。在市場化改革背景下，無論是否處于改革過渡期，政府監(jiān)管職能都要逐步加強，一方面是要維護公平競爭的市場秩序，另一方面要將市場的動態(tài)變化及時反饋給規(guī)劃部門，以幫助電力規(guī)劃采取必要的動態(tài)調(diào)整。否則，市場波動的風險可能會導致市場實際運行結(jié)果與規(guī)劃預期產(chǎn)生過大偏差，也可能使政府部門以規(guī)劃為依據(jù)采取一些不當干預措施。

　　電力規(guī)劃要約束地方政府的過度干預。實際上，造成產(chǎn)能過剩的過度投資激勵主要動機之一來自地方政府。2002年5號文提出要改革電力項目審批辦法，兩年后的2004年7月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，將電力建設(shè)項目審批制改為核準制。地方馬上就出現(xiàn)了大干快上的苗頭，于是同年12月份，國務(wù)院便批轉(zhuǎn)了《國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于堅決制止電站項目無序建設(shè)意見的緊急通知》。

　　2014年10月底，國務(wù)院發(fā)布《政府核準的投資項目目錄(2014年本)》，將火電、水電等電力項目的核準權(quán)下放到省級政府。隨即而來的便是電力投資的大幅增長，其中火電裝機增幅更是高達33.6%。注意到這一問題，2015年11月，國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局下發(fā)了《關(guān)于做好電力項目核準權(quán)限下放后規(guī)劃建設(shè)有關(guān)工作的通知》。

　　在中國的能源(電力)管理體制未進行大的調(diào)整之前，中央與地方關(guān)系的處理一直是個難題。通過加強全國電力規(guī)劃來約束地方政府的行為，不失為一條可行方案。不過，在當前電力市場建設(shè)以省為主體的背景下，強化規(guī)劃的約束力與鼓勵地方的制度創(chuàng)新之間，并非僅是規(guī)劃本身能解決的，這可能非常考驗決策者的智慧。

　　03、適應(yīng)市場化改革要求的電力規(guī)劃模式

　　電源是整個電力系統(tǒng)的基礎(chǔ)，本節(jié)以對待電源規(guī)劃的不同方式區(qū)分為兩種不同的電力規(guī)劃模式。在具體兩種電力規(guī)劃模式之前，首先介紹中國傳統(tǒng)電力規(guī)劃模式的特征。

　　3.1傳統(tǒng)電力規(guī)劃模式的特征

　　如前所述，中國傳統(tǒng)電力規(guī)劃是依附于計劃資源配置機制的。在政府定價、計劃電量和計劃調(diào)度下，電力規(guī)劃并沒有充分考慮負荷的實際特性，而采取基荷思維。在計劃機制下，系統(tǒng)調(diào)度的原則是落實各機組的計劃電量目標。這就造成不同電源類型的出力無法跟隨系統(tǒng)狀態(tài)的變化，也就意味著，電源出力所得到的收入并不取決于電源特性對系統(tǒng)的應(yīng)有貢獻，而是取決于由政府計劃外生制定的價格水平和計劃電量。

　　價格水平(上網(wǎng)標桿電價)是根據(jù)區(qū)域內(nèi)典型機組的長期平均成本核算，這一核算方法已經(jīng)包含了對各類機組經(jīng)濟利用小時數(shù)的先驗假定，比如煤電的經(jīng)濟利用小時數(shù)是5000~5500 h，氣電是3000~3500 h等。年度的計劃電量分配則是結(jié)合地區(qū)年度需求預測進行的大致平均分配。

　　傳統(tǒng)電源規(guī)劃實際上是依附于計劃定價和計劃調(diào)度的總量調(diào)節(jié)模式，是一種完全由政府部門確定的大數(shù)概算式規(guī)劃，主要關(guān)注總量平衡，而忽視不同電源結(jié)構(gòu)對系統(tǒng)貢獻的差異性。在這種規(guī)劃模式下，如果電源規(guī)劃有了新的目標則要配合以新的計劃定價，比如，為了促進氣電發(fā)展專門制定氣電標桿電價或補貼政策，為了促進可再生能源發(fā)展則制定可再生能源發(fā)電補貼政策。所以說，傳統(tǒng)電源規(guī)劃是與傳統(tǒng)計劃資源配置相適應(yīng)的規(guī)劃。

　　當長期存在供給缺口時，這種模式是一種對電源容量的高激勵措施，因為投資即意味著高出力，高出力意味著高回報。然而，在這種情況下，電源結(jié)構(gòu)會被扭曲，集中表現(xiàn)為峰荷機組擠占基荷機組電源份額，大機組擠占小機組份額。這會損害系統(tǒng)靈活性，尤其是在可再生能源發(fā)電份額不斷增長的趨勢下，這些問題將損害系統(tǒng)的可靠性。當供求形勢寬松甚至發(fā)電容量明顯過剩(保持合理容量裕度的前提下)時，基荷機組又會搶占峰荷機組的份額，甚至進行一些經(jīng)濟效益很差的技術(shù)改造以維持生存。

　　當然，針對這些問題必須依賴于電力市場建設(shè)，通過競爭來引導合理的電源結(jié)構(gòu)，但同時，也要求電力規(guī)劃絕不能沿用傳統(tǒng)的規(guī)劃模式，要實現(xiàn)規(guī)劃模式的創(chuàng)新。

　　3.2集中優(yōu)化式規(guī)劃模式

　　集中優(yōu)化式規(guī)劃一般是設(shè)定一個優(yōu)化目標，比如社會福利最大化、發(fā)電成本最小化或者網(wǎng)絡(luò)瓶頸最小化等，在滿足諸多約束條件下尋求一個最優(yōu)的規(guī)劃結(jié)果。實際上，這種規(guī)劃模式的理念和方法已經(jīng)比較成熟，比如負荷管理、最小成本規(guī)劃、綜合資源規(guī)劃等規(guī)劃方法，引人國內(nèi)也已經(jīng)有幾十年歷史。相比于傳統(tǒng)的總量平衡式規(guī)劃，集中優(yōu)化式規(guī)劃更加注重規(guī)劃結(jié)果的價值取向，也就是不能采用計劃選擇的基荷思維。

　　集中優(yōu)化式規(guī)劃的問題在于，由于規(guī)劃部門要預測需求增長、設(shè)定成本特征、模擬網(wǎng)絡(luò)狀態(tài)等，當系統(tǒng)規(guī)模很大時，技術(shù)處理難度將極大增加，但優(yōu)化難度的增加與規(guī)劃結(jié)果的準確性之間并不保持必然的線性關(guān)系，而且規(guī)劃結(jié)果往往對參數(shù)設(shè)定極為敏感。于是，模型的準確性與計算復雜性之間需要謹慎權(quán)衡。同時，這種方法也面臨著規(guī)劃結(jié)果指導作用的僵化性問題。對于中長期規(guī)劃而言，投資建設(shè)的不同時機給市場形勢造成的影響截然不同，除非能夠在規(guī)劃中合理確定投資時點，否則，集中優(yōu)化式規(guī)劃對于市場形勢變化的靈活調(diào)整能力有限。尤其是在市場形勢出現(xiàn)系統(tǒng)性反轉(zhuǎn)時，尊重規(guī)劃的權(quán)威性與尊重市場主體的自主決策往往產(chǎn)生沖突。

　　盡管如此，集中優(yōu)化式規(guī)劃仍是中國當前加強電力規(guī)劃的一種可行模式。目前中國電力市場模式仍在探索當中，當下的市場模式并非真正意義的電力市場，計劃電量放開僅僅帶來一個電量競爭市場。這一電量市場既不反映真實的系統(tǒng)狀態(tài)，也無法提供足夠的可靠性資源來保障系統(tǒng)安全。現(xiàn)貨市場試點也仍處于模擬運行階段，距離實質(zhì)有效運行仍有較大差距。在市場機制仍不完善的情況下，通過科學規(guī)劃可以適當約束市場主體的投資行為，緩解“三棄”問題，并加強地方利益之間的協(xié)調(diào)。這也為電力市場建設(shè)創(chuàng)造一個相對更好的環(huán)境。

　　不過需要注意，要防止將電力規(guī)劃變?yōu)橛媱澬再|(zhì)的項目管理。電力規(guī)劃應(yīng)突出宏觀性、戰(zhàn)略性和指導性，而不能成為投資核準制后一個帶有審批性質(zhì)的前置門檻。對規(guī)劃執(zhí)行效果的評估，不能簡單地以規(guī)劃任務(wù)的落實情況為唯一標準，而應(yīng)以電力行業(yè)的整體發(fā)展態(tài)勢為最根本依據(jù)。伴隨著電力市場化改革的不斷推進，電源規(guī)劃的責任應(yīng)逐漸讓位于電力市場，并以電力市場為基礎(chǔ)，做好其他規(guī)劃。

　　3.3市場化電源投資模式

　　市場化投資模式則是以競爭性電力市場傳遞的價格信號，由分散的投資主體自主選擇投資決策，包括投資的時點、位置、技術(shù)和容量等。實際上，國內(nèi)研究者已經(jīng)注意到，國外成熟電力市場雖然都有統(tǒng)一的電網(wǎng)規(guī)劃，但卻不對電源投資進行統(tǒng)一規(guī)劃，這也是電力市場化改革的初衷，由競爭引導投資才是最有效的手段。

　　理論上，競爭性電力市場可以通過競爭實現(xiàn)電源容量的最優(yōu)投資，但在實踐中，市場的長期動態(tài)均衡與市場主體的短期運營需求往往并不一致，比如廠商增加裝機后，寬松的供求條件可能使市場價格較長時期地位于邊際成本水平，從而無法平穩(wěn)地回收固定成本，產(chǎn)生丟錢或虧錢問題，從而可能扭曲投資結(jié)構(gòu)。正是基于這一考慮，多數(shù)成熟電力市場都采取了一種類似于“準規(guī)劃”的方式建立容量支付或容量市場機制。

　　之所以將其稱之為“準規(guī)劃”機制，是因為這些機制是由市場規(guī)制機構(gòu)或系統(tǒng)運營機構(gòu)，而非專門的規(guī)劃部門提供關(guān)于市場長期容量的預測。這一預測的目的是保障市場主體的長期資源充足性，以此為基礎(chǔ)，通過某種方式實現(xiàn)對市場主體固定成本的平穩(wěn)回收。

　　這種模式對于中國的借鑒意義尤為突出。首先，中國電力市場化改革的行業(yè)形勢與國外不同。國外引人電力市場的一個主要目的是刺激電力投資，比如美國在市場化浪潮開始前的20世紀90年代，電力投資幾乎停滯。但中國卻是在供求寬松的環(huán)境下推進市場建設(shè)，中國不僅面對可能的“丟錢”問題，還面臨擱淺成本問題。因此，“準規(guī)劃”性質(zhì)的容量機制不僅是要建立健全的市場機制，更是在保證從計劃到市場的平穩(wěn)過渡。其次，在電力市場成熟之后，這種準規(guī)劃模式也將長期保留，這將是中國未來電力市場模型的基本特征之一。

　　04、結(jié)論

　　本文回顧了過去20年左右我國電力規(guī)劃工作的進展，分析了重新加強電力規(guī)劃工作的內(nèi)在邏輯;結(jié)合電力市場化改革的趨勢，討論了規(guī)劃工作所應(yīng)該把握的幾個方面的重要問題;并在此基礎(chǔ)上提出了適應(yīng)市場化改革不同階段的兩種規(guī)劃模式。

　　第一，電力規(guī)劃改革要服務(wù)于電力市場建設(shè)。加強電力規(guī)劃首先著眼于解決傳統(tǒng)計劃資源配置機制下所產(chǎn)生的問題，但并非用一種新的計劃手段代替?zhèn)鹘y(tǒng)的計劃手段，電力規(guī)劃要有利于落實讓電力市場在電力資源配置中發(fā)揮決定性作用。

　　第二，電力規(guī)劃體制是政府職能轉(zhuǎn)化的內(nèi)在要求。電力規(guī)劃是在政府有形之手退出直接資源配置領(lǐng)域后，加強宏觀調(diào)控職能的要求。但就規(guī)劃論規(guī)劃，容易使規(guī)劃退化為計劃，因此，完善規(guī)劃與加強監(jiān)管必須并重，使政府更好地發(fā)揮作用。

　　第三，電力規(guī)劃要結(jié)合中國電力體制改革起點和改革階段，選擇合適的規(guī)劃模式。改革過渡期間，加強規(guī)劃要重視對存量利益的協(xié)調(diào)調(diào)整，同時要以市場化為目標，以電力市場模式的選擇為導向，轉(zhuǎn)變電力規(guī)劃模式，真正通過市場信號來引導電力投資。

　　本文的研究不僅是為“十四五”電力規(guī)劃工作的開展提供借鑒，更是在為推動電力市場化改革，探索適應(yīng)競爭性電力市場要求的電力規(guī)劃體制機制建設(shè)提供方向性指引。